Cantine, transport, logement … la contribution méconnue des territoires à la lutte contre la pauvreté

Les aides accordées aux ménages pauvres par les collectivités territoriales forment un domaine peu exploré par les chercheurs spécialistes de la protection sociale et de la lutte contre la pauvreté. Leurs études se focalisent sur les aides nationales et légales, telles que le RSA et les allocations logement, alors que le système français de soutien aux bas revenus comprend aussi un vaste ensemble d’aides sociales secondaires qu’on regroupe sous l’appellation de « droits connexes ».

Ces prestations rassemblent des aides à caractère national tels la prime de Noël, les exonérations de la contribution à l’audiovisuel public, l’abonnement et la réduction sociale du tarif du téléphone, la couverture maladie universelle (CMU) et la CMU complémentaire (remplacée par la Complémentaire santé solidaire depuis le 1^er novembre 2019).

Elles comprennent aussi des aides locales accordées par les départements, les communes et leurs regroupements, les régions, les caisses locales d’allocations familiales dans différents domaines de l’action sociale : restauration scolaire, centres de loisirs, aide aux vacances, prise en charge d’impayés, aide au transport et à la mobilité, tarifs sociaux des équipements collectifs (piscine, musée…).

Même s’ils sont individuellement d’un montant faible, de quelques dizaines d’euros chaque mois, les droits connexes se cumulent et peuvent apporter un supplément de revenu non négligeable pour les ménages à bas revenus. Comme ces aides sont fortement dégressives avec les ressources des ménages, elles sont rapidement perdues lors d’un retour à l’emploi, et peuvent jouer un rôle important dans les incitations monétaires à une reprise d’activité et pénaliser le retour à l’emploi. Leur prise en compte peut donc modifier sensiblement les diagnostics des nombreuses études sur l’incidence des transferts sociaux, qui négligent ce versant de la redistribution.

Pour autant, ces prestations sont mal connues, sans doute en grande partie en raison de la difficulté à les observer. Les aides extra-légales et/ou locales recouvrent des dispositifs extrêmement variés dans leurs modalités d’attribution, tout en mettant en jeu une pluralité d’acteurs, à différents niveaux géographiques d’intervention.

Des régularités dans les conditions d’attribution des aides

Il n’existe que deux études qui ont recensé les aides sociales et/ou facultatives pour analyser leurs effets sur le niveau de vie des ménages pauvres.

La première a été publiée au début des années 2000 et recense dans dix villes et pour six configurations familiales types, l’ensemble des prestations sociales dont les conditions d’attribution sont explicites. Elle montre que le cumul de ces aides peut représenter, en moyenne, près d’un cinquième des ressources pour un ménage sans revenu d’activité et peut augmenter de plus d’un quart celles qu’il tire des transferts nationaux.

Cette première étude a mis en évidence des régularités dans les conditions d’attribution des aides. Dans toutes les villes, ces prestations sont stables avec le revenu d’activité jusqu’au plafond du RMI (Revenu minimum d’insertion), alors que les prestations nationales et légales sont très décroissantes.

Au-delà du RMI, les prestations locales et extra-légales diminuent fortement avec des effets de seuil parfois brutaux alors que les prestations nationales deviennent moins décroissantes. Aussi les prestations locales augmentent considérablement la durée du travail minimale pour que l’emploi apporte un gain monétaire à celui qui l’occupe : il faut, en moyenne, travailler 13 heures de plus chaque semaine pour compenser la perte de ces prestations locales – ce que l’on a appelé la « durée de réservation », et cet effet est particulièrement sensible pour les ménages avec enfants.

L’étude établit ainsi une responsabilité forte des prestations locales et extra-légales dans l’existence de trappes à pauvreté, correspondant à des zones de faible revenu dont il est coûteux de sortir, même au prix d’un supplément de temps de travail.

Des réformes pour quels effets ?

La deuxième étude sur les droits connexes repose sur un nouvel inventaire des barèmes des aides sociales locales et/ou extra-légales offertes en 2007 dans 13 villes françaises, dont Paris, Lyon et Marseille. Elle dresse un bilan des effets des multiples réformes des prestations nationales et légales depuis la fin des années quatre-vingt-dix, en particulier celles de la prime pour l’emploi en 2001.

L’étude montre que dans la plupart des localités et pour la plupart des configurations familiales, un emploi à mi-temps rémunéré au salaire minimum fait perdre des revenus relativement à une situation d’assistance tandis qu’un emploi à temps complet ne garantit pas toujours un gain net à celui qui l’occupe.

Il est montré que les effets positifs de certaines réformes ont été neutralisés par ceux d’autres mesures telles que la généralisation des aides aux transports distribuées par les régions, le développement des tarifs sociaux du téléphone et de l’électricité, ou l’exonération de la contribution à l’audiovisuel public.

Malgré leur faible montant, les droits connexes continuent à exercer un effet important sur les durées de réservation, pour la presque totalité des configurations familiales. Dans un second temps, l’étude propose une simulation de la mise en œuvre du RSA (Revenu de Solidarité Active) en substitution du Revenu minimum d’Insertion et de l’Allocation Parent Isolé. Il est montré que le RSA rend le retour à l’emploi rémunérateur dans la quasi-totalité des villes et des configurations familiales, ce que ne permettait pas le RMI même en prenant en compte l’intéressement (qui permettait de conserver temporairement une partie de l’allocation du RMI en cas de reprise d’emploi). La simulation couvre plusieurs barèmes théoriques de RSA et a été utilisée par le gouvernement pour déterminer le barème définitif du RSA.

L’évolution longue des aides

Une troisième étude vient d’être publiée pour les aides de 2020 sur un échantillon de 20 villes, dont Paris, Lyon et Marseille, correspondant à l’ensemble des villes étudiées précédemment, ce qui permet d’observer pour la première fois l’évolution longue des barèmes, sur deux décennies.

Elle révèle une transformation dans le profil général des aides entre les premiers inventaires et ce nouvel état des lieux. Cette transformation va clairement dans le sens d’une érosion des effets de seuil associés aux barèmes antérieurs. Les barèmes des aides locales ont évolué vers une plus grande dégressivité, au sens où le montant des aides ne diminue que faiblement avec le niveau du revenu d’activité, à l’image du passage du RMI au RSA. De fait, tout se passe comme si les barèmes locaux s’étaient inspirés du barème national du revenu minimum. Les barèmes avec une marche d’escalier s’accordaient au RMI, dont le montant diminuait d’un euro pour chaque euro supplémentaire de revenu d’activité. Désormais, ce sont des barèmes plus dégressifs qui sont mis en œuvre, à l’image de celui du RSA.

Les dispositifs nationaux de revenu minimum semblent ainsi exercer un rôle directeur pour les barèmes des aides sociales locales. Comme le RMI, le RSA a influencé les modalités d’attribution des aides sociales locales facultatives. Les montants des conditions de ressources sont couramment basés sur les seuils du RSA lorsque celui-ci ne constitue pas une condition de statut pour les obtenir. L’étude montre que le rôle directeur des réformes nationales concerne également la forme même des barèmes des aides sociales locales.

Depuis la mise en œuvre du RSA, les aides locales sont devenues globalement moins généreuses pour les ménages les plus pauvres et les conditions de ressource pour en bénéficier ont été élargies.

Le montant des aides locales a effectivement diminué dans l’absolu, en euros courants. À budget constant, la baisse du niveau des aides pour les ménages sans ressources rend possible un élargissement de la fenêtre d’éligibilité. Le changement s’est effectué au prix d’une ingénierie croissante et d’une complexité plus grande des conditions de distribution des aides (dont le montant est plus difficile à calculer par les offreurs d’aide). En outre, des barèmes qui adaptent le montant des aides à chaque variation du revenu d’activité peuvent être moins directement lisibles par les bénéficiaires, ce qui peut potentiellement renforcer le non-recours aux aides locales.